更改、补充是行政机关在对政府信息公开申请进行审查过程中，因申请存在一定问题、影响行政机关对政府信息是否公开作出判断和顺利答复，而对申请人提出的要求。行政机关要求申请人更改、补充，意味着申请人暂时欠缺获取政府信息的必要条件，行政机关无法根据现有申请提供政府信息或者作出明确答复。行政机关作出更改、补充的告知行为影响申请人获取政府信息的权利，因此并不能任意为之，否则容易造成行政机关名为要求更改、补充，实则借此回避政府信息公开法定职责，侵犯申请人权利的后果。“法律之外无行政可言”，行政机关在处理申请公开政府信息事务时，不得超越法律规定对行政相对人增设额外的负担和义务，在作出更改、补充的告知行为时，也应严格根据《条例》规定进行。

     《政府信息公开条例》第二十一条规定了行政机关对申请公开的政府信息，根据不同情形分别作出答复，其中第(四)项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。该规定赋予了行政机关在申请内容不明确的情况下有权要求申请人更改、补充。而三需要的说明并未纳入法定的提起政府信息公开申请应当写明的申请内容，因此要求补充提供三需要证明材料不属于《条例》第二十一条规定的行政机关作出告知申请人更改、补充的答复行为的法定条件。

      需要指出的是，基于当前确实存在少数公民滥用政府信息申请权的较为严重的现象，行政机关在作出答复之前向申请人了解其提出政府信息公开申请的特殊需求并非绝对不可，但行政机关不能将提供三需求的证明材料或者说明设定为申请人的法定义务，以此拖延履行自身所负有的政府信息公开法定职责。对申请人不能说明或者不予配合说明三需要的，仍应依照《条例》的相关规定及时作出相应的政府信息公开答复。